政府失信是民营企业不得不承担的隐性成本。
当政府作出的行政允诺变成“空头支票”，企业如何寻求赔偿？
在一个被公开披露多次的典型案例——甲公司诉河南省南阳市人民政府返还征收补偿款案中，最高人民法院在再审时，首次适用民营经济促进法，判决政府部门向企业支付800余万元补偿。这一案例为破解上述问题提供了范例。
甲公司是一家房地产公司。其和南阳市政府的官司，来源于一起土地征地拆迁补偿产生的纠纷。2010年7月，南阳市人民政府作出一份会议纪要，同意甲公司就案涉地块补偿问题与被征地群众达成协议，由甲公司在原补偿标准基础上增加补偿。甲公司额外增加的补偿费用和造成的经济损失，由南阳市政府有关部门在土地出让、容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿。
2012年4月，甲公司和被征地群众达成调解协议，南阳市政府在调解协议上加盖印章。然而，政府允诺给企业的补偿却因故始终未能全部“兑现”。后甲公司以市政府未履行会议纪要允诺的补偿义务为由提起行政诉讼，请求判决南阳市政府支付其垫付的征地补偿款、青苗补偿费和占用资金成本。
2020年，一审法院判决驳回甲公司的诉讼请求，二审法院判决也驳回上诉，维持一审判决。随后，甲公司向最高人民法院申请再审。
最高人民法院再审认为，加强政务诚信建设，是社会信用体系建设的重要组成部分，对于进一步提升政府公信力、培育诚信社会具有重要意义。行政机关应当守信践诺，营造更加稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。
在该案中，南阳市政府在会议纪要作出后，积极创造条件，努力兑现出让40亩土地、调整容积率等行政允诺，值得充分肯定。但在会议纪要允诺的“在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿”这一内容，事实上无法履行的情况下，南阳市政府未能从更好树立法治政府、诚信政府与服务型政府形象、进一步推进本地区法治环境、营商环境建设的角度出发，积极与甲公司协商沟通，应按照相关法律规定，就甲公司受到的损失承担一定补偿责任。
自2025年5月20日起施行的民营经济促进法在第七十条规定：“地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等为由违约、毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并对民营经济组织因此受到的损失予以补偿”。
2025年5月30日，就在民促法施行十天后，最高法根据案涉损失形成的背景、原因、双方责任大小等因素并结合案涉房地产项目的利润等情况，判令南阳市政府一方承担案涉1682万元损失的一半，即841万元。这是最高法依民营经济促进法作出的首个行政案件判决。
黑龙江大学校长、教授王敬波曾对该案例作出公开点评。她提出，该案中，人民法院依法适用民营经济促进法第七十条规定进行审理裁判，从维护政府诚信、保护民营企业合法权益角度，确立“行政允诺审查—履行不能认定—补偿责任量化”的裁判规则，厘清了土地出让法律关系中政府与企业的责任边界，防止行政机关以“变通”之名转嫁法定责任；明确会议纪要“给予政策优惠补偿”的承诺构成行政允诺，行政机关应对未履行承诺造成的损失担责。
不过，可以注意到，从2020年案件一审，到2025年最高法作出判决，历经五年时间。地方政府在招商引资和政企合作中失信“毁约”依然是个“老大难”问题。
最高人民法院行政审判庭法官章文英、于泓在今年1月公开发布的文章中表示，政府失信是民营企业不得不承担的隐性成本，政策不稳定、朝令夕改，新官不理旧账，拖欠企业账款，将导致预期不稳，直接影响运营资金，影响投资信心，这些负面影响都将损害政府权威与法律公信力，甚至阻碍社会诚信体系的整体建设。
章文英、于泓强调，行政机关应当依法履行其作出的行政允诺。行政允诺可能通过多种途径形成，比如通过政府会议纪要的形式确认。无论通过何种形式，行政相对人应当提供初步证据证明其要求履行的行政允诺客观存在。
他们指出，行政相对人认为行政机关未践行其行政允诺提起行政诉讼的，人民法院应当重点审查行政机关的行为是否构成行政允诺，即行政允诺是否成立或构成允诺的事实根据、行政允诺的内容是否合法、行政允诺的条件是否成立、行政机关是否已经依法履行允诺的内容等事项。
经审查，认为行政允诺成立且允诺的履行条件已经具备的，应当责令行政机关依法履行行政允诺，但因公共利益需要不能再履行行政允诺或行政允诺的内容存在不合法的除外，即对于行政允诺中不合法部分的内容不予支持。需要注意的是，即使未支持履行行政允诺诉讼请求，也不能直接排除行政机关的相关责任。
责任编辑：刘万里 SF014
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