2026年以来，国家不断强化对各地方落实碳达峰碳中和目标任务的硬约束考核，在此背景下，零碳园区将步入快速发展的新轨道，而城投企业将成为重要实施主体。
作者丨胡铁军 党帅帅
引 言
2026年以来，国家持续出台政策强化对各地方落实碳达峰碳中和目标任务的考核。在此硬约束背景下，零碳园区将成为各地方未来建设的重点领域和方向，而城投企业基于其职责定位，将成为零碳园区建设的重要实施主体。
一、碳达峰碳中和目标任务落实情况纳入各地方考核评价指标
2026年3月，全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国生态环境法典》以专章形式写入“减缓气候变化与碳达峰碳中和”相关内容，要求将碳达峰碳中和目标全面融入国家发展规划，实施碳排放总量和强度控制，并依据碳达峰碳中和目标科学合理确定碳排放指标。《中华人民共和国生态环境法典》是继民法典后，我国第二部以“法典”命名的法律，同时也是全球首部以“生态环境法典”命名的法律，该法典充分体现了我国对于保护生态环境的重视和落实绿色发展的坚定导向。
2026年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，自2026年度起对各省党委和政府落实碳达峰碳中和目标任务、加快经济社会发展全面绿色转型进展情况开展评价考核，考核结果将作为省党委和政府领导班子及有关领导干部综合考核评价、选拔任用、监督管理的重要参考。该考核办法的出台不仅是国家对碳达峰碳中和战略目标的再次重申，更对落实碳达峰碳中和任务提出了硬性约束的考核要求，标志着碳达峰碳中和已从国家层面的战略目标，具体分解为各地方必须完成的一项政治任务。
2026年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅再次联合印发《美丽中国建设成效考核办法》。该办法明确，考核工作由中央生态环境保护督察工作领导小组牵头组织，中央生态环境保护督察工作领导小组办公室、中央组织部会同有关部门具体实施，对各地方党委和政府的美丽中国建设成效开展考核。其中，绿色低碳转型发展方式的完成情况是美丽中国建设年度重点考核任务之一，且将与碳达峰碳中和综合评价考核保持衔接。
在一系列减碳降碳目标的考核压力下，各地方政府需要考虑如何在保持经济发展和GDP增长的同时完成节能降碳和绿色低碳转型发展的任务，从而助力碳达峰碳中和目标任务的实现。在此背景下，零碳园区和零碳工厂作为实现双重目标的工具，其建设将成为各省市持续发力的重点和加快投入的新领域，步入快速发展的新轨道。
二、零碳园区的概念、政策演进与指标体系
（一）零碳园区是什么
零碳园区并非真正“零碳排放”，而是指通过规划设计、技术创新、管理优化等综合手段，使园区内部生产与生活活动产生的二氧化碳排放量降低至“近零”水平，并具备进一步达到“净零”条件的园区。与传统低碳园区相比，其核心特征表现为对园区的能源供给和消费进行零碳系统重构。
（二）零碳园区的政策演进
零碳园区的发展并非空穴来风，其从概念提出到落地实施的政策推进路径具有高度连贯性。自2024年中央经济工作会议首次提出相关战略构想以来，2025年政府工作报告进一步明确行动部署，提出要建立一批零碳园区、零碳工厂。随后在2025年6月，国家发展改革委等三部委联合印发《关于开展零碳园区建设的通知》，正式确立零碳园区建设的总体框架、具体指标体系和标准要求。同年12月，三部委正式批复并公布首批52家国家级零碳园区建设名单，标志着我国零碳园区建设已从顶层规划迈入实质性实施阶段。2026年3月发布的“十五五”规划文件，将零碳园区和零碳园区走廊建设纳入“推动绿色低碳转型方面”的18项重大工程项目，明确提出到2030年完成“十五五”期间建成100个左右国家级零碳园区的总体目标。
（三）零碳园区的指标评价体系
根据国家发展改革委等三部委联合印发的《关于开展零碳园区建设的通知》（发改环资〔2025〕910号），我国首次明确了零碳园区的量化指标与建设标准，构建以“单位能耗碳排放”为核心的考核体系。其中核心指标为：年综合能源消费量在20万至100万吨标准煤的园区单位能耗碳排放≤0.2吨/吨标准煤；100万吨标准煤及以上的园区单位能耗碳排放≤0.3吨/吨标准煤。同时，还设立了“清洁能源消费占比需达到90%以上、工业固废综合利用率达到80%以上”的引导性指标。
在国家标准基础上，各地出台地方标准时结合实际进行了针对性补充。以广东为例，针对年综合能耗10万吨标准煤及以上的园区，还增设了“储能容量占日均用电量比例不低于10%”等具有地方特色的进阶指标。
（四）多维度政策红利支持
首先，零碳园区建设指标的达成离不开能源结构的重塑，其规模化发展离不开新型电网平台构建与电力市场改革的双层驱动。根据国家发改委、能源局等部门发布的政策文件，通过支持适合零碳园区需求的智能微电网建设，推动绿电和绿证交易、绿电直连等政策改革，可有效满足零碳园区的能源消费需求。其次，国家还出台了多维度的资金支持政策：中央明确统筹利用预算内投资、超长期特别国债予以资金倾斜，对重点行业领域节能降碳、煤炭消费清洁替代、循环经济助力降碳、低碳零碳负碳示范等项目的支持比例均为核定总投资的20%；对地方政府投资的碳达峰碳中和基础能力建设项目，支持比例最高可达60%至80%。在地方层面，广东省在项目审批、土地供给上提供行政便利，并对园区节能降碳改造、绿色低碳技术研发、基础设施改造升级、数字化转型等给予财政补贴支持。多项国家和地方政策文件的出台，将助力更多零碳园区项目落地实施。
三、零碳园区建设的实施主体和实践案例
碳达峰碳中和是国家战略决策，零碳园区建设不仅是“十五五”规划的重要内容，更是推动能源系统重构、实现绿色发展，增强国际竞争力和国际影响力的重要环节。这一目标的实现离不开地方政府的资金支持和资源投入，而城投企业作为政府投资的重要载体，未来也将成为零碳园区建设的重要实施主体。
（一）城投企业将成为零碳园区建设的重要实施主体
城投企业一方面面临业务转型的压力——其过去依赖土地出让与基建项目“一次性投入”、通过房地产租售获取盈利的旧有路径在当前环境下面临诸多挑战；但另一方面，作为城市基础设施建设和运营的重要载体，其具备其他市场主体难以复制的先天优势：
资源禀赋：其掌握核心片区开发权，拥有土地储备、厂房屋顶资源及各项基础设施资产，为底层设施集中布局、分布式能源铺设提供了适宜的物理空间。
信用优势：其依托政府背景，具有主体信用评级高、融资成本低的核心优势，能够最大化利用政府预算内资金投资，并通过超长期特别国债、绿色信贷及REITs等多元融资创新工具解决零碳园区建设的前期资金需求。
协同能力：其能够统筹前期的顶层规划、中期的基础设施建设及后期的长效运营，真正打通“投建营一体化”的全生命周期闭环。
因此，在当前时代背景下，城投企业紧扣国家发展战略，利用国家政策扶持，抓住零碳园区全面建设的关键时机，主动承担零碳园区建设的责任和使命，向“综合能源服务商”转型，这不仅是其未来业务转型的重要方向，更是地方政府实现节能降碳、完成绿色低碳转型发展考核及实现碳达峰碳中和目标的优选路径。
在综合能源服务商这一新身份下，城投企业不再单纯作为工程建设方，而是转型为园区能源的管理方和调控者。对内，它将打破过去水、电、气、热分散管理的痛点，通过统筹风电、光伏、储能设施、充电站、微电网等能源设施，为入园企业提供一站式、低成本的“绿电直供”服务与降碳方案，解决入驻企业的节能减碳难题，显著提升园区招商吸引力。对外，它将海量零散的能源数据与减排量汇聚，转化为能在碳交易市场和电力市场中流通的优质资产，使园区从传统的物理空间升级为具备稳定盈利能力的运营实体。
（二）零碳园区建设的实践案例
在顶层政策红利与市场机制的双重催化下，各地零碳园区试点已围绕技术路径与建设模式展开差异化探索。例如，苏州工业园区构建了基于产业共生的资源循环利用模式，在同一物理空间内集中布局涵盖污水、污泥、餐厨垃圾处理及热电供应的基础设施，通过打破设施孤立将多类处理设施集中布局，让上一环节的废弃物直接作为下一环节的原料，既实现产业共生，又在废弃物处理过程中最大化回收能源，实现了“物质闭环与能量梯级利用”。深圳福田则打造了全国首个以中心城区为单元的近零碳示范区，其通过自有光伏发电和购买外省绿电抵消办公用电产生的间接碳排放，通过节能改造和购买碳减排指标抵消化石燃料等直接碳排放，再辅以植树造林增加碳汇，最终实现整个园区的净零碳排放。同时，投入建设智能化的能碳管理平台，对用能数量和碳排放数据进行实时监测，并通过智能调控、柔性调度实现系统性优化。该模式通过绿电交易与碳市场的双市场协同系统建设，为超大型城市中心区碳中和提供了可借鉴的范本。
这些先行实践不仅展现了显著的降碳减排成效，更为后续全国范围的标准化建设提供了具体指引。综合苏州、深圳、北京等地的实践案例不难发现，零碳园区的建设并非单一降碳技术的物理叠加，而是“能源系统重构+产业绿色转型+碳资产管理+智慧运营”的系统工程，需要政府、企业、用户及专业服务商各方深度协同推进。
结 语
综上所述，零碳园区是落实国家双碳战略、助力能源结构转型、推动中国经济实现绿色可持续发展的重要工具。在当前市场格局下，地方政府面临碳达峰碳中和的考核压力，城投企业将成为未来零碳园区建设的重要实施主体。借鉴其他地区零碳园区建设的先进经验，向综合能源服务商方向拓展业务，是城投企业顺应行业趋势、实现可持续高质量发展的必由之路。
党帅帅
广州办公室 公司业务部
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